Видео

Уважаемые участники!

Проведение конференции и заседания межрегионального координационного совета по местному самоуправлению Сибирского Федерального округа – ответственная и отчасти, я бы даже сказала, рискованная задача. Конечно, я имею в виду не риск расправы со стороны матерых коррупционеров, а нечто совсем иное, и вот что именно.

К сожалению , что тема борьбы с коррупцией сильно профанирована. В обществе бытует мнение, что все это кампанейщина, делается для галочки. Поэтому всякие обсуждения этой проблемы весьма непопулярны. И это – первый риск, который я имею в виду: риск навлечь на себя раздражение самим фактом данного обсуждения.

Другой же риск – скатывание нашего обсуждения в болтологию. Это лишь укрепит и подогреет скептические настроения населения и только ухудшит ситуацию.

Поэтому мы должны поработать, имея в виду эти риски, так, чтобы они не оправдались.

Я отдаю себе отчет, насколько это сложно – найти действительно эффективные, очевидно работающие механизмы противодействия коррупции. Сама коррупция – такая вещь, которую не победишь одним каким-то правильным решением.

В определенной мере скепсис в отношении борьбы с коррупцией оправдан исторически. Возникла она в глубокой древности, до нашей эры в прямом смысле слова. И бороться с ней начали очень давно: первым правителем, о котором сохранилось упоминание как о борце с коррупцией, был шумерский царь, живший в XXIV веке до н. э. Несмотря на показательные и часто жестокие наказания за коррупцию, борьба с ней не приводила к желаемым результатам. В лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления, однако на уровне мелкой растраты и взяток коррупция носила массовый характер. В IV веке до н. э. в Индии был опубликован первый трактат о коррупции, и в нём автор пессимистично заявляет, цитирую «имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающими этим имуществом». В истории еще не было ни одной страны, в которой коррупция была бы полностью и безвозвратно искоренена. И действительно, везде, где появляется власть, ведающая общественными благами, появляются люди, желающие обратить эти общественные блага на свою пользу.

Более того, существует даже теория оптимального уровня коррупции. Этот оптимальный уровень представляет собой баланс между потерями от коррупции и затратами на ее преодоление. Согласно этой теории, полное искоренение коррупции обойдется гораздо дороже самой коррупции. И задача заключается в том, чтобы коррупция была доведена до такого уровня, когда она не носит системного, тотального характера и не приносит огромных убытков государству и обществу, а не в том, чтобы в стране не осталось ни одного мздоимца и лихоимца. Задачи надо ставить реально.

Однако нам до какого-либо приемлемого уровня еще далеко. Все мы знаем, что по данным Трансперенси Интернешенл – одного из самых авторитетных международных агентств в сфере борьбы с коррупцией - Россия находится на 74 месте из 102 по уровню коррупции, т.е. входит в 30 наиболее коррумпированных стран. Впрочем, чтобы оценить уровень коррупции как высокий, нам не требуется оценок международных экспертов – как у нас говорят : «своими глазами свидетелей не нужно»

Если говорить об Иркутской области по данным Минэкономразвития, Приангарье не входит в десятку самых коррумпированных регионов. Однако Приангарье не относится и к десяти регионам с самым низким уровнем коррупции и даже к территориям, где уровень коррупции ниже среднего. Минэкономразвития относит нашу область к числу регионов со средним уровнем коррупции. При этом сами жители, как свидетельствует тот же Минэконом развитие, полагают, что в области высокий уровень коррупции. Впрочем, в этом несоответствии можно увидеть свои плюсы – раз люди считают ситуацию угрожающей, значит, они с большей готовностью примут участие в ее исправлении. Во всяком случае, именно такой логикой руководствуется само названное Министерство.

Преодоление коррупции в России – один из наших стратегических приоритетов. Поэтому даже если признавать принципиальную непобедимость коррупции, нам-то еще есть чем в области заняться. Хотя история не знает случаев полного искоренения коррупции, зато она знает случаи эффективной борьбы с коррупцией. Ведь есть же страны с низким уровнем коррупции! И это вовсе не страны, где так было всегда, т.е. дело не в другом менталитете, культуре и т.п. Есть страны, где низкий уровень коррупции - результат прямой и целенаправленной антикоррупционной политики. Такими положительными и поучительными примерами могут служить Сингапур, Гонконг, Португалия, Швеция.

Опыт всех стран, успешно боровшихся с коррупцией, показывает, что одним из главных условий ее преодоления является модернизация системы управления в двух аспектах: оптимизация самих административных правил и процедур (сокращение административных барьеров, сокращение госаппарата, установление четкого разграничения полномочий, стандартизация и регламентация оказания государственных услуг), с одной стороны, и, с другой стороны, подключение гражданского общества к контролю за действиями властей, задействование механизмов общественного контроля, повышение прозрачности, открытости, гласности в деятельности властных органов.

Как видно, первое – это, то, на что направлена проводимая нами административная реформа. Второе – это построение гражданского общества – другая наша задача с уже довольно большим стажем. Таким образом, велосипеда в противодействии коррупции изобретать не надо, ничего нового мы не откроем. Надо только последовательно, четко, планомерно реализовывать начатые преобразования. Нужно внимательно смотреть, где мы добились нужного результата, а где реформа буксует.

Возьмем административную реформу. Не помешает , если Правительство области , органы исполнительной власти еще раз вернуться к теме регламентации регламентации госуслуг – административным регламентам, проанализируют их эффективность , возможно где-то оптимизируют механизмы . Критично надо оценить положение дел со стандартизацией – а ведь именно стандарты определяют, какой объем услуг и какого качества должен предоставляться людям. Без этого невозможно определить, надлежащим ли образом оказаны услуги. Пока остается и задачей на будущее введение антикоррупционных стандартов - установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции.

Особое внимание на сферу оказания публичных услуг мы должны обратить сейчас, когда у нас проходит реформа государственных и муниципальных учреждений. С одной стороны, она направлена на то, чтобы сделать эти учреждения как раз более независимыми от органов власти, более самостоятельными, с другой она открывает новые лазейки для всякого рода незаконных предпочтений, мздоимства и лихоимства в деятельности самих учреждений. Внимательно нужно следить и за отношениями учреждений с органами власти – как формируется задание, как осуществляется финансирование, нет ли и тут каких-то перекосов.

Далее. Антикоррупционная экспертиза законов и иных нормативных актов, к счастью, заработала у нас уже довольно давно, даже до ее законодательного закрепления. И наша область получила положительную оценку от Администрации Президента РФ в плане проведения такой экспертизы. Однако этот институт тоже нужно развивать, совершенствовать. В частности, нужно развивать институт независимой антикоррупционной экспертизы, усиливать ее влияние на законодательную деятельность. Следует урегулировать вопросы ответственности экспертов за дачу заведомо ложной антикоррупционной экспертизы, за злоупотребление правом при даче заключения, за проведение антикоррупционной экспертизы в случае лоббизма. Не оправдавшие доверия организации должны, как минимум, быть лишены аккредитации и права осуществлять экспертизу в дальнейшем.

Важнейшее направление – контроль за чиновниками. В ноябре прошлого года появился федеральный закон в этой сфере (329-ФЗ). Он установил ряд новых правил в части декларирования доходов не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, в т.ч. выборные (главы субъектов, депутаты всех уровней, главы муниципальных образований). Расширены и ограничения и запреты для этих лиц, причем их несоблюдение влечет прекращение полномочий. Мы давно говорили о необходимости таких механизмов, и вот они появляются. Теперь нам надо на областном и муниципальном уровне эти новеллы должным образом реализовать. Законодательное Собрание уже приняло закон о декларировании доходов своими депутатами. Сделан следующий шаг в контроле над расходами чиновников. 3 апреля 2012 года Президент РФ внес в Госдуму проект соответствующего закона (законопроект № 47244-6 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»). В нем предусматривается, что все лица, замещающие государственные должности, а также работающие на постоянной основе лица, замещающие муниципальные должности, обязаны декларировать расходы, превышающие их официальные доходы за 3 последних года, после чего в отношении них может быть проведена проверка. Думаю, идея совершенно справедливая – главное реализовать ее надлежащим образом. Законодательное Собрание на этот закон отправило положительный отзыв.

Что касается общественного контроля. Наверное, наиболее крупным и ярким институтом в этом плане является Общественная палата Иркутской области, созданная в 2007 г. При Законодательном Собрании Иркутской области действует Общественный совет, в состав которого входят руководители общественных организаций Иркутской области ветеранов войны и труда, солдатских матерей, Иркутского отделения Российского Красного Креста, Союза пенсионеров России по Иркутской области, Иркутского регионального отделения профессиональных союзов и др. Совет создан с целью обеспечения условий для развития гражданского общества на территории Иркутской области, развития взаимодействия и сотрудничества общественных организаций и Законодательного Собрания. На сайте Законодательного собрания работает проект «Stop коррупция», где граждане могут сообщить о фактах коррупции. У нас действует общественная организация «Областной антикоррупционный комитет». Есть региональное отделение Общероссийской общественной организации «Центр противодействия коррупции в органах государственной власти». Наконец, Уполномоченный по правам человека в Иркутской области, хотя и является государственным должностным лицом, однако по характеру своей работы, защищает интересы людей, общественные интересы с использованием государственных средств. От коррупции страдает не только и не столько государство, сколько права и интересы простых граждан.

Думаю, справедливо в этой связи будет упомянуть и наш Молодежный парламент. Ребята активно сотрудничают с Законодательным собранием, экспертируют многие законопроекты, и уже не единичны случаи, когда с их замечаниями приходится соглашаться – они действительно дельные.

В антикоррупционной работе, безусловно, должен быть задействован и потенциал Общероссийского народного фронта.

Сотрудничество с этими и другими организациями по вопросам противодействия коррупции должно укрепляться, становиться все более системным и тесным. В этом должен быть неподдельный интерес всех , кто сотрудничает и взаимодействует. Административно эту систему не запустишь!

На федеральном уровне Минюстом разрабатывается Концепция взаимодействия органов власти и гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией. В Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы Общественной палате поручено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Возможно, похожие документы – например, концепцию, программу - имеет смысл принять и на уровне области.

Для меня совершенно очевидно одно: коррупцию нельзя искоренить одними запретами, сколь угодно жестокими мерами ответственности – само по себе это лишь изменит течение болезни, она перейдет в более скрытые, латентные формы. Карательная составляющая, безусловно, должна быть, но она не может быть основной. Ужесточение наказаний и даже повышение их неотвратимости – все-таки не очень эффективные способы предотвращения преступлений. Мало кто не совершает преступление именно из страха наказания и читает уголовный кодекс – а не повысилась ли мера ответственности? - прежде чем решиться на что-то незаконное.

В криминологии есть такой критерий криминализации деяний – распространенность деяния: нет смысла объявлять преступлением ни то, что мало распространено, носит характер единичных случаев, ни то, что широко распространено и принято обществом. Нашу коррупцию уже назвали тотальной. Означает ли это, что с ней нужно смириться? Нет, но это означает, что в борьбе с коррупцией бесполезно делать ставку на запреты. Антикоррупционная политика должна быть больше сориентирована на предупреждение и пресечение коррупции, чем на привлечение к ответственности за нее. Ведь когда наши люди, с одной стороны, видят, что везде процветает мздоимство, лихоимство и т.п., а с другой стороны слышат о том, что то одного, то другого чиновника привлекли к ответственности, что они думают? Наконец-то разоблачили очередного коррупционера? Нет, к сожалению, часто люди думают: видимо, попал в опалу, не поделился с начальником. И порой испытывают жалость к этой «жертве системы». При таким общественных настроениях, при таком недоверии коррупцию не победить никогда.

Поэтому одним из главных направлений антикоррупционной политики должно быть формирование негативного общественного отношения к корруции и позитивного отношения к борьбе с ней, укрепление доверия людей к антикоррупционной политике государства. Антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда. Нужно более тесное сотрудничество с общественными организациями по вопросам борьбы с коррупцией, ведь общественные организации – это наиболее активная, неравнодушная часть нашего общества. И если они будут сотрудничать с государством в борьбе с коррупцией, если они поверят в серьезность этой работы, то постепенно в это будут вовлекаться все более и более широкие слои населения. Ключевое здесь, если поверят!

В борьбе же с самой коррупцией акцент должен быть сделан на устранении причин и самих возможностей коорупционного поведения. В этом плане важны такие задачи административной реформы, как развитие электронных форм предоставления публичных услуг, проведение государственных и муниципальных закупок через электронные торговые площадки, внедрение многофункциональных центров и вообще метода работы в режиме «одного окна». Все они направлены на то, чтобы сократить возможность личного контакта, а значит индивидуальных договоренностей, между чиновником и физическим или юридическим лицом.

Мы должны продолжать и кадровую политику, направленную на жесткий отбор претендентов на государственные должности и ужесточение дисциплины на государственной и муниципальной службе. Публичное декларирование доходов чиновников и членов их семей не должно быть просто формальностью. Это немаловажное средство непрямого, косвенного контроля за должностными лицами, особенно при сопоставлении доходов с расходами. При постоянном мониторинге «отмыть» незаконные доходы человеку будет очень сложно, особенно доходы крупные и постоянные.

3 года назад был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», год назад – аналогичный областной закон. До их принятия, если вы помните, часто говорилось: невозможно эффективно бороться с коррупцией без законодательной базы, без определения самого понятия «коррупция». Теперь у нас все это есть, и у нас нет больше подобных оправданий. Хотя и тогда каждому здравомыслящему человеку было ясно, что закон, конечно, нужен, но не в нем дело, это не панацея. Чего-то принципиально нового в антикоррупционную работу законы сами по себе привнести не могут. Такие законы несут больше политико-идеологическую, чем регулятивную нагрузку.

И тем не менее есть в нашем законе положения, вполне конкретные, которые пока не реализованы. Так, предусмотрен антикоррупционный мониторинг. Именно он должен стать средством выявления наиболее коррупционно емких сфер, отслеживания динамики коррупции в области. Такого рода информация совершенно необходима для нормальной, эффективной борьбы с коррупцией.

Предусмотрено законом проведение конкурсов научно-исследовательских работ студентов и аспирантов в сфере противодействия коррупции. А ведь, как справедливо говорится в законе, это средство повышения уровня профессиональной подготовки молодежи, способ привлечения научного и творческого потенциала молодых ученых к участию в разработке и совершенствовании нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции в Иркутской области, возможность привлечь внимание молодежи к проблеме коррупции в Иркутской области.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об антикоррупционном потенциале парламентского контроля. Не случайно в Национальном плане противодействия коррупции парламентский контроль, наряду с общественным, обозначен в качестве одной из первых мер противодействия коррупции. Это тем более актуально, что второй парламентский год мы посвящаем теме парламентского контроля. С помощью депутатских запросов, депутатских проверок расследований и других мероприятий могут не только выявляться и пресекаться факты коррупции, но и отслеживаться состояние антикоррупционной работы, проводимой органами власти области.

Парламентский контроль должен быть и средством самоконтроля парламента, в т.ч. в плане коррупции. Лоббизм в парламенте, особенно если он сопряжен с подкупом, это по сути дела, форма проявления коррупции в деятельности законодательного органа. В России нет цивилизованного института лоббизма, и продвижение своих интересов, давление с целью принятия нужного закона, склонению отдельных депутатов к нужному голосованию, не исключаю сопрягается с «выплатой вознаграждений», т.е. по сути дела с подкупом. Поэтому и сам термин лоббизм у нас имеет отрицательный оттенок и воспринимается едва ли не как синоним коррупции. Поэтому очень хорошо, что теперь (329-фз) вознаграждения от физических и юридических лиц запрещены лицам, замещающим государственные и муниципальные должности всех уровней. Эти новеллы нам нужно как можно быстрее воплотить в жизнь. Но и это не все. Полагаю так же, как в случае со взяткой, незаконными должны признаваться в этом случае и действия подкупающей стороны. И это должно отражаться на дальнейшей деятельности соответствующих организаций. Т.е. они тоже должны знать, что если такие факты вскроются, то им в дальнейшем тоже работать станет тяжелее. В чем именно должны заключаться такие неблагоприятные последствия – это нужно обдумывать, обсуждать.

Еще один аспект, на который хотелось бы обратить ваше внимание. Полагаю, что противодействие коррупции должно строиться с учетом отраслевой специфики. Кроме общих мер противодействия коррупции, необходимо анализировать и искать меры борьбы с этим злом в конкретных сферах общественной жизни, государственного управления. Интенсивность и сущность коррупционных проявлений в разных сферах различна. Различными должны быть и меры противодействия им. Одна из наиболее коррупционно емких сфер – дошкольное образование, а это как раз сфера региональной и муниципальной компетенции. Каковы главные причины коррупции здесь? Нехватка детских садов и нехватка средств на их содержание и оборудование, нерешенность вопроса о том, кто и в каких объемах должен их финансировать. Если бы детских садов было больше (хотя бы как школ) и если бы было достаточно средств на их содержание, то поборы с родителей прекратились бы. Или во всяком случае перестали бы носить столь массовый характер и иметь такой значительный размер, как сейчас. Т.е. коррупциогенность этой сферы кардинально снизилась бы. Таким образом, здесь дело прежде всего в самой социальной проблеме, которую нужно решать. В этом плане упомяну 2 недавние новеллы: законодательное введение обязанности органов местного самоуправления закреплять за муниципальными образовательными учреждениями территории обслуживания и введение государственной и муниципальной поддержки негосударственных образовательных учреждений. По поводу проблемы дошкольного образования в области есть и свои наработки.

И это касается всех сфер, которые входят в десятку лидеров коррупции, по данным Минэкономразвития. Какие из этих сфер находятся в ведении региональных и муниципальных властей? Предоставление земельных участков, частично высшее образование, жилищно-коммунальные услуги, получение жилья, медицинское обслуживание. Своя специфика наверняка есть во всех этих сферах. Ее нужно проанализировать и учесть в антикоррупционной политике, в антикоррупционных мероприятиях.

Вот сейчас на областном уровне воссоздан дорожный фонд. В свое время ликвидация этих фондов была обусловлена в т.ч. их непрозрачностью, бесконтрольным использованием бюджетных денег и в конечном итоге высокой коррупциогенностью. Однако, как показала практика, без целевого финансирования, которое возможно через такие фонды, многие проблемы просто не решить. И теперь мы к этому возвращаемся. Однако мы должны помнить про коррупционные риски создания подобных фондов. Отдельное внимание должны уделить антикоррупционному контролю за дорожным фондом.

В марте с.г. Президентом РФ был утвержден новый Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы. В этом плане органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предписано:

активизировать деятельность советов по противодействию коррупции;

усилить работу подразделений кадровых служб указанных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

до 1 мая 2012 г. в планы по противодействию коррупции изменения, направленные на достижение конкретных результатов, обеспечить контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами, в том числе с привлечением институтов гражданского общества.

Эти задачи мы должны выполнить.